Recursos públicos repassados a organizações sociais não podem ser penhorados em execução trabalhista

Uma das situações mais delicadas enfrentadas por entidades do terceiro setor que administram serviços públicos de saúde é o bloqueio judicial de contas bancárias em execuções trabalhistas. O cenário se repete com frequência: uma organização social celebra contrato de gestão com o Município ou com o Estado, recebe repasses vinculados a um programa assistencial específico e, diante de uma dívida trabalhista, tem essas contas bloqueadas via sistema eletrônico — muitas vezes sem oportunidade prévia de defesa.

O efeito prático vai muito além do processo. O dinheiro bloqueado não é receita própria da entidade: é recurso público carimbado, destinado ao custeio de leitos, escalas assistenciais, insumos e folha de pessoal de unidades de urgência e emergência. Bloqueá-lo significa, na prática, paralisar o serviço público que a entidade foi contratada para prestar.

O Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência consolidada sobre o tema, e ela é favorável às entidades gestoras.

O que dizem as decisões do STF

A construção jurisprudencial é antiga e vem se repetindo em diversos julgamentos do Plenário.

ADPF 275 (Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 27.06.2019) — o Tribunal assentou que decisões judiciais que determinam bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas para satisfação de créditos trabalhistas violam quatro comandos constitucionais: a legalidade orçamentária (art. 167, VI), a separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III), a eficiência da Administração Pública (art. 37, caput) e a continuidade dos serviços públicos (art. 175).

ADPF 484 (Rel. Min. Luiz Fux, julgada em 04.06.2020) — discutiu constrições sobre verbas repassadas às Caixas Escolares e Unidades Descentralizadas de Execução da Educação no Amapá. O acórdão traz um raciocínio que é o coração da tese: a natureza privada da entidade que recebe o repasse não transforma o recurso público em patrimônio penhorável. Os valores continuam afetados a uma finalidade pública, e é essa afetação — não a personalidade jurídica de quem os movimenta — que os torna impenhoráveis.

ADPF 664 (Rel. Min. Alexandre de Moraes) — aplicou expressamente a tese ao campo da saúde, declarando inconstitucionais decisões que determinaram a constrição de verbas do Fundo Estadual de Saúde depositadas em contas vinculadas a contratos de gestão e termos de parceria firmados com entidades do terceiro setor.

ADPF 1.012 (Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, julgada em 13.12.2022) — consolidou a orientação em termos diretos: é vedado o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas vinculadas a contratos de gestão firmados entre o poder público e entidades do terceiro setor para prestação de serviços públicos de saúde. São inconstitucionais as decisões que direcionam essas receitas para o pagamento de despesas estranhas ao objeto do contrato de gestão.

O ponto que a Justiça do Trabalho costuma ignorar

O bloqueio em execução trabalhista quase sempre parte de uma premissa razoável: a executada é pessoa jurídica de direito privado, a conta está em seu nome e o crédito trabalhista é alimentar e privilegiado. Tudo isso é verdade. O que se perde de vista é a origem e a destinação do numerário.

A conta bancária que movimenta repasse de contrato de gestão é uma conta vinculada. O dinheiro entra carimbado, com prestação de contas obrigatória ao ente público contratante, e só pode ser aplicado no objeto do ajuste. Não integra o patrimônio disponível da entidade e não pode ser desviado para quitar débitos que não são despesas do contrato — nem por ato administrativo da própria entidade, muito menos por decisão judicial.

Foi exatamente esse raciocínio que o STF encampou na ADPF 484: a impenhorabilidade decorre da afetação a finalidades públicas e à realização de atividades e serviços públicos, e convive com a proteção constitucional aos direitos trabalhistas. Não se trata de negar o crédito do trabalhador — trata-se de reconhecer que aquele patrimônio específico não responde por ele.

A reclamação constitucional como via de correção

Quando o juízo da execução mantém o bloqueio mesmo depois de demonstrada a origem pública dos valores, abre-se caminho para a reclamação constitucional perante o STF, com fundamento no art. 102, I, "l", da Constituição e no art. 988 do CPC.

O cabimento aqui é específico: a reclamação serve para garantir a observância de decisão do STF proferida em controle concentrado de constitucionalidade (art. 988, III, do CPC). E o § 4º do mesmo artigo é expresso ao dizer que essa hipótese compreende tanto a aplicação indevida da tese jurídica quanto a sua não aplicação aos casos que a ela correspondam — que é precisamente o que ocorre quando o juízo trabalhista mantém a constrição sobre verba de contrato de gestão.

Alguns pontos práticos que fazem diferença na instrução da reclamação:

• Prova documental robusta e específica. A reclamação deve vir instruída com o contrato de gestão, o extrato demonstrando que a conta bloqueada é a conta vinculada ao repasse, os comprovantes de transferência do ente público e a decisão reclamada. A tese é sólida, mas depende de demonstrar que aquela conta, especificamente, movimenta recurso público carimbado.
• Demonstração do risco ao serviço. O argumento de continuidade do serviço público (art. 175 da CF) ganha concretude quando se descreve o que o bloqueio inviabiliza: unidades atendidas, especialidades, regime de urgência e emergência, número de pacientes.
• Atenção ao trânsito em julgado. O art. 988, § 5º, I, do CPC torna inadmissível a reclamação proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada. Em execuções em que a via recursal ordinária foi obstada — por exemplo, com o trancamento de agravo de petição —, é essencial documentar essa circunstância.

Em decisões monocráticas nesse tipo de caso, o STF tem julgado a reclamação procedente para cassar a decisão do juízo de origem e determinar a imediata e integral devolução dos valores penhorados ou bloqueados, com remessa de cópia da decisão à autoridade reclamada para juntada ao processo de origem. Precedentes na mesma linha: Rcl 63.855 (Rel. Min. André Mendonça), Rcl 64.250 (Rel. Min. Dias Toffoli), Rcl 63.838 (Rel. Min. Cármen Lúcia) e Rcl 63.590 (Rel. Min. Alexandre de Moraes).

O que isso significa na prática

Para a entidade gestora: o bloqueio de conta vinculada a contrato de gestão não é fato consumado. Ainda que a exceção de pré-executividade seja rejeitada e o recurso ordinário seja trancado na origem, existe uma via constitucional própria e célere para reverter a constrição.

Para o gestor público contratante: a segregação contábil e bancária dos recursos de cada contrato de gestão não é formalidade burocrática. É ela que permite demonstrar, documentalmente, a natureza pública e a afetação dos valores — e, portanto, o que torna a tese aplicável ao caso concreto.

Para o trabalhador credor: o reconhecimento da impenhorabilidade não extingue o crédito. Ele redireciona a discussão para o patrimônio efetivamente disponível da entidade e, conforme o caso, para a discussão de responsabilidade do ente público contratante — que é debate autônomo e não se resolve por bloqueio de conta vinculada.

Este conteúdo tem caráter meramente informativo e não constitui consulta, parecer ou orientação jurídica para caso concreto. Cada situação exige análise individualizada por advogado.

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Thiago Augusto Sierra Paulucci OAB/SP 300.715